Verdensordenen kan ikke reduceres til en kamp mellem USA og Kina. Fem magtcentre præger udviklingen, mens småstater og mellemmagter påvirker alliancer og konflikter. For Danmark bliver opgaven at omsætte europæisk samarbejde til militær handlekraft og bevare brugbare strategiske alternativer.
Vi forsøger ofte at forstå verdensordenen gennem erfaringerne fra Den Kolde Krig eller årtierne med amerikansk dominans. Enten leder vi efter to modsatrettede blokke, eller også spørger vi, om USA fortsat kan bestemme udviklingen. Begge tilgange risikerer at undervurdere andre staters muligheder for at påvirke den internationale orden.
I min nye rapport anvender jeg i stedet pentarkiet som analytisk model. Begrebet betegner en orden præget af fem centrale magtcentre. I dag identificerer jeg disse som USA, Kina, Europa, Rusland og Indien. Deres ressourcer er ulige, deres politiske strukturer forskellige, og deres partnerskaber kan ændre sig. Netop forskellene er afgørende for at forstå samspillet.
Modellen har historiske rødder. Gennem 1700-tallet voksede Storbritannien, Frankrig, Habsburgmonarkiet, Preussen og Rusland frem som Europas centrale magter. Historikeren Heinz Duchhardt har undersøgt denne udvikling i sin bog om magtbalance og pentarki. Efter Napoleonskrigene prægede de fem igen Europas sikkerhedspolitik, selv om deres indbyrdes styrke og politiske organisering forandrede sig.
Historien viser samtidig modellens begrænsninger. Italien kom til, Det Osmanniske Rige havde betydelig indflydelse, og Første Verdenskrig brød den gamle konfiguration op. Der eksisterede ikke et uforanderligt system med præcis fem medlemmer gennem flere århundreder. Den historiske pointe er, at flere selvstændige magtcentre længe formede sikkerhedspolitikken. Bipolaritet og unipolaritet var historisk afgrænsede ordener.
Det betyder ikke, at fem nødvendigvis er det rigtige antal til enhver tid. Udvælgelsen skal begrundes i ressourcer, strategisk selvstændighed og evnen til vedvarende at påvirke andre magters valg. Pentarkiet er derfor en fortolkning af den aktuelle magtfordeling, som skal kunne revideres, når virkeligheden ændrer sig.
USA og Kina står centralt gennem deres økonomiske, teknologiske og militære kapacitet. Ruslands placering hviler i højere grad på dets sikkerhedspolitiske gennemslagskraft. Atomvåben, militær magtanvendelse og evnen til at påføre andre betydelige omkostninger giver Moskva en vægt, som økonomiske ranglister alene ikke indfanger. Men voksende afhængighed af Kina kan på længere sigt svække Ruslands selvstændige position.
Indien kombinerer befolkningsmæssig og økonomisk størrelse med atomvåben og en central placering ved Det Indiske Ocean. Landet samarbejder med USA og andre partnere i Indo-Pacific, samtidig med at det opretholder væsentlige forbindelser til Rusland og udbygger samarbejdet med Europa. Andre magter må konkurrere om Indiens deltagelse. De kan ikke uden videre regne med den.
Europa er modellens mest sammensatte magtcenter. Her er der ingen fælles regering eller samlet militær kommandovej. Til gengæld findes et betydeligt økonomisk fundament, nationale militære kapaciteter og institutioner, som kan organisere fælles handling. Europa omfatter i denne analyse også Storbritannien og Norge. Det er samarbejdets resultater, der begrunder placeringen som magtcenter.
Derfor bør vi se på Europa frem for alene på EU. Europæiske stater handler gennem EU, NATO og koalitioner dannet til konkrete opgaver. Den tjekkiske ammunitionsindsats til Ukraine illustrerer, hvordan forskellige lande kan samle finansiering og leverancer omkring et militært behov. Deltagerkredsen behøver ikke være identisk fra opgave til opgave.
Men smidighed er ikke det samme som styrke. En politisk erklæring er ikke en deployeret styrke, og en finansieringsaftale er ikke leveret ammunition. Europæisk indflydelse afhænger af luftforsvar, logistik, efterretninger, industrikapacitet og politisk udholdenhed. Amerikanske kapaciteter i NATO kan heller ikke blot tælles med som europæisk magt.
For Danmark er dette en praktisk udfordring. Vi skal kunne indgå i forskellige samarbejder uden at sprede ressourcerne så meget, at bidragene mister militær betydning. Det kræver klare prioriteringer: Hvilke kapaciteter efterspørger vores partnere? Hvilke afhængigheder kan vi acceptere? Og hvilke operationer kan vi faktisk understøtte over længere tid?
Pentarkiet betyder heller ikke, at fem magtcentre styrer resten af verden. Tyrkiet, Saudi-Arabien, Pakistan, Canada og Israel demonstrerer forskellige former for mellemmagters handlekraft. Deres geografiske placering, militære kapaciteter, kapital eller ressourcer gør dem værdifulde for større magter. Afhængighed af en stærkere partner udelukker ikke muligheden for at påvirke partnerens beslutninger.
Israel illustrerer, hvordan en regional aktørs initiativer kan påvirke en stormagts beslutning om krig. Tyrkiets forbindelser på tværs af sikkerhedspolitiske skel viser andre muligheder for indflydelse. Canada kan styrke europæisk samarbejde, mens Saudi-Arabien og Pakistan udvikler egne partnerskaber. Deres handlerum er forskelligt, og nye forbindelser kan skabe både muligheder og forpligtelser.
Her ligger også en risiko med lighedspunkter til 1914. En regional konflikt kan blive sammenvævet med stormagters interesser, militære dispositioner og frygt for at miste troværdighed. En mindre aktør kan tage større risici i forventning om støtte. En modstander kan undervurdere denne støtte. Tilsammen kan beslutningerne udvide en krig langt ud over dens udgangspunkt.
Alliancer udløser dog ikke krig automatisk. NATO-medlemskab, bilaterale sikkerhedspartnerskaber og politiske støtteerklæringer indebærer forskellige forpligtelser. Tyrkiets forbindelser til Pakistan udvider eksempelvis ikke NATO’s forsvarsgaranti til Pakistan. Risikoen opstår også gennem forventninger og fejlvurderinger, som rækker ud over aftalernes ordlyd. Derfor må vi analysere både formelle forpligtelser og sandsynlige politiske reaktioner.
Modellen skal kunne tåle kritik. Japan er en oplagt udfordrer til udvælgelsen af fem centre. Europas manglende evne til at omsætte ressourcer til handling kan svække dets placering. Hvis Rusland mister væsentlig selvstændighed over for Kina, ændrer det også vurderingen. Analysen bliver stærkere af tydelige kriterier, ikke af at fastholde tallet fem for enhver pris.
Den centrale konklusion er derfor: Pentarkiet skaber ikke stabilitet. Det skaber strategisk handlerum. Konkurrencen mellem magtcentrene øger efterspørgslen efter partnere, men kan også gøre det dyrere at stå udenfor eller skifte kurs. Brugbare alternativer kræver kapaciteter, tid og troværdige relationer. De opstår ikke alene gennem nye diplomatiske erklæringer.
For Danmark handler sikkerhedspolitik dermed om at forbinde pålidelige alliancer med større europæisk handlekraft. Vi skal forstå, hvilke valg partnerne kan træffe, og hvilke konsekvenser de får for vores eget forsvar. Det kræver løbende vurdering af både militære behov og politiske bindinger. Strategi bliver navigation mellem magter.
Rapporten kan læse på dansk her og her på engelsk.
